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Agence d'Urbanisme de la Région Nantaise

L’Agence d’urbanisme de la région nantaise (AURAN) produit des analyses, décrypte les tendances et actualise des données pour les collectivités. C’est un outil partenarial d’aide à la décision pour les élus et une ressource pour la compréhension et la mémoire des territoires.

Respect des grands équilibres du territoire et alimentation : les enjeux de l’agriculture

Territoire et agriculture, éléments de contexte

Une consommation d’espace importante supérieure à la moyenne nationale en Pays de la Loire, aux dépends des espaces naturels, notamment agricoles.

Au 7e rang des régions métropolitaines les plus artificialisées (11,3 % contre 8,9 % au niveau national – Source Teruti-Lucas), la région des Pays de la Loire se positionne au 8e rang pour sa densité de population avec une consommation d’espace par habitant supérieure à la moyenne nationale. L’artificialisation est particulièrement marquée sur les zones littorales et urbaines… et plus encore sur les territoires conjuguant ces deux conditions (Saint-Nazaire, Nantes, ouest vendéen). 

 


La Région a notamment connu une forte accélération de son artificialisation au milieu des années 2000 avec 10 200 ha/an entre 2006 et 2008 pour redescendre à 4 050 ha/an entre 2008 et 2010.
En Loire-Atlantique, ces phénomènes de forte consommation d’espaces naturels sont aujourd’hui clairement identifiés et la volonté affirmée et croissante des différentes collectivités en faveur de la protection des espaces naturels et agricoles permet d’infléchir et de remettre en cause les stratégies d’extension urbaine antérieures. Même si, en 50 ans, l’urbanisation a été multipliée par trois dans le Département, alors que, dans le même temps, la population ne faisait que doubler, les dernières constatations montrent un infléchissement des tendances avec une consommation annuelle actuelle de 800 hectares contre 880 hectares il y a 10 ans.

Les grands équilibres du territoire confortent l’image d’un département encore largement naturel avec 89 % d’espaces naturels ou agricoles. Même au sein d’une agglomération comme celle de Nantes, 61 % du territoire est réservé aux espaces naturels et agricoles.

 

Des espaces agricoles : support d’une activité économique et génératrice d’emplois

L’agriculture en Pays de la Loire, compte près de 34 500 exploitations dont près de 1 900 en Agriculture biologique (près de 105 000 hectares – 2e région) ; la Loire-Atlantique est le département leader avec près de 8,5 % de sa SAU en agriculture biologique. L’agriculture régionale occupe près de 2 300 000 hectares de SAU soit un peu plus de 70 % de la surface régionale (428 500 hectares pour la Loire-Atlantique).

En 2012, la production agricole en Pays de la Loire représente près de 78 350 emplois salariés et 10 400 employeurs soit un total 25 400 emplois équivalents temps plein. La situation est contrastée suivant les filières, les départements, et reste fonction des conditions climatiques. La Loire-Atlantique concentre près du quart de ces emplois, notamment grâce à la forte présence de cultures spécialisées et à la viticulture (le maraîchage concentre 60 % des emplois agricoles du Département). 

Les productions régionales ont généré, en 2010, un chiffre d’affaires de 6,1 milliards d’euros..

Les industries agroalimentaires, plus ou moins liées avec la production agricole locale, génèrent dans la région 11,8 milliards d’euros de chiffre d’affaires. Elles emploient 45 500 salariés travaillant dans 405 établissements de plus de 20 salariés. Cela représente un cinquième de l’emploi industriel régional.

 

Un historique local en faveur de la protection des espaces agricoles

La recherche d’un développement équilibré des espaces urbains et des espaces naturels est un objectif qui s’affirme dès le milieu des années 1990.

En 1995, un partenariat Auran – Chambre d’Agriculture de Loire-Atlantique permet la réalisation d’une étude diagnostic visant à analyser la situation en 1994 et l’évolution des espaces et de l’activité agricole en établissant une typologie des différents espaces en fonction de leur degré de pérennité ou de fragilité, via une cartographie des unités paysagères, une cartographie des aptitudes des sols et une cartographie des typologies de zones agricoles.

Cette étude a permis également de dégager de grandes orientations pour les années à venir : 

–    relier les questions d’urbanisme et les problèmes fonciers (constituer des espaces agricoles durables, améliorer le foncier, pouvoir intervenir à propos des mutations foncières, observer ces mutations),

–    conforter et adapter l’agriculture périurbaine (renforcer l’agriculture pérenne, adapter les exploitations fragilisées, développer l’élevage bovin extensif, appuyer la diversification et les activités de services complémentaires),

–    valoriser les espaces paysagers stratégiques et produire du paysage (plan de sauvegarde des paysages périurbains, reconstitution de bocage et entretien des zones agricoles présentant un intérêt paysager…),

–    gérer un nouveau type d’espace public : la forêt urbaine.

 

 

La mise en œuvre de nouvelles compétences sur les territoires afin d’affirmer un développement plus cohérent et moins consommateur d’espaces notamment agricoles.

Une expertise des dynamiques territoriales, foncières et agricoles a été réalisée, en 2006, à la demande du Conseil général Loire-Atlantique. Cette étude, collaboration avec les services du Conseil général, la Chambre d’agriculture et la Safer, avait pour objectif de permettre au Conseil général de renforcer ses compétences en matière d’urbanisme, comme la loi du 23 février 2005 relative aux territoires ruraux le lui permettait, et de servir d’outil de dialogue avec les collectivités et établissements concernés. Un éclairage était notamment apporté pour la définition des territoires d’enjeux du Département et ceci au travers de quatre prismes principaux : les grandes infrastructures et les enjeux d’aménagement, les dynamiques foncières, les dynamiques urbaines et les dynamiques agricoles ; une cartographie traduisait spatialement les quatre enjeux territoriaux principaux.

 

Dans le prolongement de ces travaux, le département de Loire-Atlantique a souhaité confirmer sa volonté de préserver les grands équilibres économiques et territoriaux et a donc décidé d’innover en engageant la définition, sur son territoire, des périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PEAN) et mettre en œuvre des programmes d’actions pour l’agriculture comme la loi relative au développement des territoires ruraux du 23 février 2005 le lui permet (articles L.143 et suivants du code de l’urbanisme).

L’élaboration de schémas de cohérence territoriale permet aux territoires de disposer d’un outil afin d’assurer une plus grande cohérence des politiques publiques d’urbanisme, d’habitat, de mobilité, d’emploi, d’environnement, et d’assurer aux territoires concernés une vision, un projet de territoire pérenne à 20 ans. En Loire-Atlantique, les SCoT affirment clairement, notamment dans leur Document d’orientation et d’objectif, une volonté de réduire de façon significative la consommation d’espaces et d’assurer un développement urbain cohérent. À ce titre, la protection de l’espace agricole apparaît comme un enjeu majeur avec des orientations visant à garantir la pérennité de l’agriculture, affirmer la vocation économique des zones agricoles et reconnaître la contribution apportée à la protection et à l’entretien des espaces naturels par une agriculture pérenne respectueuse d’un environnement sensible. À titre d’exemple, le SCoT de la métropole Nantes Saint-Nazaire – approuvé en mars 2007 – garantissait déjà, avant la loi Grenelle 2, la protection d’espaces agricoles pérennes à plus de 20 ans, avec, à l’échelle de la Métropole, au minimum 69 000 hectares classés en zone agricole pérenne (zonage A). Le maintien des trames bocagères et le développement d’espaces forestiers, notamment au travers des projets de « forêt urbaine », apparaissaient également comme une orientation forte. Une cartographie associée au Document d’orientation et présentant les enjeux agricoles du territoire identifiait en particulier la nécessité de :

–    préserver un espace agricole pérenne autour du projet aéroportuaire et entre le site du projet et le nord de l’agglomération nantaise,

–    favoriser le maintien d’une activité agricole dans les couronnes urbaines de Nantes et Saint-Nazaire.

 

Approuvé à l’été 2013, le SCoT du Pays de Retz, après avoir défini, dans son PADD, les grands enjeux agricoles pour son territoire (à plus de 91 % agricole et naturel), a souhaité porter un message fort en réalisant, à l’issue d’un long travail de concertation, une cartographie des espaces agricoles pérennes. Cette cartographie réalisée par une méthode de carroyage permet l’identification de plus de 85 000 hectares d’espaces pérennes à 20 ans et est opposable aux PLU s’agissant de ces espaces.

 

La politique des PEAN en Loire-Atlantique

La mise en place concrète d’un nouvel outil de protection des espaces agricoles et naturels volontariste et concerté pour assurer une lisibilité à très long terme des espaces supports potentiels d’activités agricoles.

Le lancement, en 2009, de la démarche de mise en place de périmètres de protection des espaces agricoles et naturels par le Conseil général de Loire-Atlantique fait suite à l’expertise des dynamiques territoriales réalisée en 2006 et à la prise de compétence qui s’en est suivie.

Les projets de PEAN ont pour objectif de garantir une gestion de l’espace sur le long terme, sans altérer la capacité future des communes à se développer. Ces projets sont donc réalisés en concertation avec les acteurs locaux (communes, intercommunalités, représentants des agriculteurs…). 

Les bénéfices attendus des PEAN sont multiples :

–    protéger durablement les espaces agricoles et naturels situés aux portes de l’agglomération, et maîtriser ainsi l’étalement urbain,

–    développer une agriculture innovante, économiquement viable et pérenne, attentive à la répartition de ses moyens de production en vue de conforter, transmettre et installer des activités, en phase avec son environnement humain et naturel,

–    donner de la lisibilité à long terme sur la vocation agricole ou naturelle des espaces agricoles – lisibilité qui est facteur de pérennité pour les activités concernées – et ainsi reconquérir des terres en friche,

–    contribuer à la viabilité des exploitations agricoles, par la maîtrise des coûts du foncier et la capacité à permettre un amortissement sur la durée des investissements,

–    par le maintien de l’agriculture et le développement de pratiques respectueuses de l’environnement, renforcer les incidences positives sur les milieux naturels – entretien des paysages, gestion respectueuse des milieux aquatiques – qui devrait limiter les phénomènes d’inondation, par exemple.

Cette démarche volontariste comprend l’élaboration d’un plan d’actions permettant de mettre face à chaque enjeu (bénéfice attendu) des objectifs et moyens.

Le choix, pour la mise en place d’un premier périmètre de PEAN, s’est porté sur un secteur déjà identifié par le SCoT de la métropole Nantes Saint-Nazaire comme secteur de fort enjeu, connaissant une réelle proximité avec l’agglomération nantaise et la future zone aéroportuaire. Ce secteur, support d’agricultures dynamiques, justifie donc une attention particulière afin d’y maintenir l’activité agricole et les espaces naturels dans un bassin versant sensible : le bassin versant de l’Erdre.

La superficie initiale retenue –19 300 ha – constitue le plus vaste périmètre de protection jamais développé en France depuis l’entrée en vigueur de la loi. 

Après cinq ans de démarches et suite à une mise à l’enquête publique, le périmètre final du PEAN des Trois Vallées (Gesvres – Erdre – Cens) – 17 305 hectares – a été approuvé en décembre 2013 par l’assemblée départementale. 

L’affirmation de cette politique en faveur du maintien et de la protection des espaces agricoles s’est également traduite sur d’autres territoires : 

–    secteurs du Plateau turballais et du Coteau guérandais, avec pour objectif de renforcer et de coordonner les actions nécessaires à la mobilisation du foncier en faveur des exploitations existantes ou des projets d’installation agricole,

–    secteur Saint-Nazaire nord sur lequel s’exerce une pression foncière liée aux caractéristiques littorales de Saint-Nazaire. L’agriculture de la zone y est globalement bien implantée et dynamique mais constituée de seulement huit sièges d’exploitations. Le territoire fait partie de l’aire du Parc Naturel de Brière et est classé, en frange nord, en zone Natura 2000. L’agriculture d’élevage est le principal gestionnaire et garant des zones humides.

Sur ces secteurs, les périmètres de PEAN ont également été approuvés par l’assemblée départementale fin 2013 avec respectivement 876 hectares pour le PEAN Saint-Nazaire nord, 962 hectares et 779 hectares pour les PEAN Guérande et La Turballe. 

 

Sur tous ces périmètres de PEAN, les programmes d’actions sont aujourd’hui en cours de rédaction. De nouveaux territoires du Département pourraient également s’engager dans la définition de périmètres de PEAN.

Aujourd’hui, nombreuses sont les études de diagnostic agricole menées par la Chambre d’agriculture sur les communes et intercommunalités, parfois avec l’assistance de l’Agence ; des collectivités s’engagent sur des études visant au recensement de leurs friches, d’autres s’orientent sur la mise en place de zones agricoles protégées (Savenay, Guémené-Penfao, Vallet…). À titre d’exemple, Nantes Métropole s’est engagée dans un diagnostic de ses friches agricoles qui a permis d’identifier 3 700 hectares de friches de moins de six ans (soit 14 % des zones agricoles et naturelles de l’agglomération) et donc, a priori, exploitables sur un plan technique après défrichage.

La préservation et le confortement d’une activité agricole pérenne, notamment en périphérie immédiate des grandes métropoles et dans l’espace périurbain, apparaissent, pour les collectivités, indissociables des enjeux d’équilibres de territoires. Maintenir l’activité agricole, c’est également répondre aux demandes des citadins et aux pressions sociétales du "produire local" qui s’inscrit dans une démarche plus globale de consommer mieux et plus sain.

 

Alimentation et gouvernance alimentaire des territoires : de nouveaux enjeux pour l’agriculture

Le programme national nutrition santé 2011-2015 considère que l’amélioration de l’état nutritionnel de la population constitue, en ce début de XXIe siècle, un enjeu majeur pour les politiques de santé publique menées en France, en Europe et dans le monde.

Si l’on considère que seulement 20 % de l’approvisionnement alimentaire d’Ile-de-France est issu de la région Ile-de-France, et qu’en cas de blocus, la ville de Paris ne dispose que de trois jours de réserves, ces deux exemples montrent qu’aujourd’hui, les collectivités locales et territoriales se doivent de trouver des réponses à la difficile question : comment nourrir durablement une population urbaine en constante augmentation ?

La démarche "de consommer mieux et plus sain" s’appuie sur des tendances sociétales lourdes d’augmentation démographique, d’augmentation et de modification de la demande alimentaire où la production intensive apparaît comme le paradigme dominant avec une consommation de protéines animales en forte croissance (Chine, Inde…) tout ceci dans un contexte d’urbanisation progressive et permanente, de montée des inégalités sociales et de l’individualisme. 

La recherche de lien social, l’envie d’une reconnexion avec la nature, la volonté de consommer plus de fruits et légumes, de réduire l’impact environnemental de son assiette, de consommer bio, de saison… permettent l’émergence d’initiatives locales. Sur l’agglomération nantaise, le concept de jardin ouvrier du début du XXe siècle réapparaît sous le vocable de jardins familiaux vers 1980 ; il est aujourd’hui devenu jardin collectif, jardin partagé pour accompagner les mutations urbaines et le désir des habitants. Le jardin urbain est devenu lieu de partage, de convivialité mais également de nature cultivée en ville.

Plus de 1550 exploitations pratiquent aujourd’hui la vente directe en Loire-Atlantique ; près de 120 AMAP existent sur le Département réparties sur 59 communes.

 

Sur les questionnements développement urbain et préservation de l’activité agricole, il ne s’agit pas d’opposer "la ville productrice" et "la ville consommatrice" mais plutôt d’envisager les diverses solutions pour augmenter l’autonomie alimentaire locale des zones urbaines par :

–    un état des lieux de l’existant : jardins familiaux, AMAP, jardins partagés, vente directe du producteur et circuits courts, marchés locaux…,

–    la mise en place systématique de pratiques d’approvisionnement par rapport à la restauration collective,

–    la recherche de systèmes agricoles productifs en zones urbaines,

–    l’identification de marges de progrès,

–    …

Pour consommer local, il faut produire local mais il faut également transformer local. L’enjeu de l’alimentation est un enjeu agricole mais également un enjeu de filière (laiteries, abattoirs, Industries agricoles et alimentaires (IAA)…).

Actuellement, les initiatives locales priment, l’approche globale manque et le niveau d’expertise de la réalité alimentaire du territoire est relativement faible. Cependant, ce sujet commence à faire sa place comme partie intégrante de la durabilité urbaine.

Réfléchir aux questions de gouvernance alimentaire, c’est explorer une nouvelle façon de concevoir et de conduire les politiques publiques dans le but de promouvoir un nouveau modèle de développement plus durable et solidaire.

 

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